Dette er en artikkel jeg har i siste nummer av tidsskriftet Sosialistisk Framtid, utgitt av BFS. Siden jeg ikke kunne prioritere begrenset antall tegn på lange urler i et noteapparat, legger jeg også ut teksten her med noter. Les den gjerne her, men glem ikke å også kjøpe bladet. Du kan bestille det fra BFS, men jeg har også sett det på Tronsmo i Oslo.

I de siste ti årene har en skummel sykdom hjemsøkt norsk offentlig sektor. Det handler blant annet om innføring av autoritære spissteltmodeller for ledelse – en såkalt "profesjonell", "sterk" og "tydelig" ledelse, som kan gjennomføre reformer og omstillinger i hurtig tempo selv om de møter stor motstand internt i organisasjonen og blant ansatte.

Den handler også om innføring av stykkprisfinansiering hvor sykehus får betalt for behandlede diagnoser, og universiteter får betalt per produserte studiepoeng og per artikkel i bestemte tidsskrifter. Dette fører selvsagt til at vi får "lønnsomme" og "ikke lønnsomme" diagnoser i helsevesenet, og at de utdanningsinstitusjonene som setter karakterene er de som får økonomisk smekk om de gir en F. Dette systemet kalles på norsk "balansert målstyring", og slike belønningssystemer skaper et stort behov for økt kontroll, for å sikre at ingen "jukser" seg til mer penger. NOKUT innenfor høyere utdanning er et resultat av dette behovet.

Dette er et par eksempler på det som med en samlebetegnelse kalles for "New Public Management"(NPM).

Disse styringssystemene begynner å bli stadig mer upopulære – særlig i fagbevegelsen. På LO stats kartellkonferanse på Gol i 2008, ble det f.eks. vedtatt en uttalelse som blant annet sier at "New Public Management har vist seg dårlig egnet som styringsredskap, og må forlates. Innføring av regnskapsprinsipper for privat sektor til offentlig sektor har vist seg som uegnet, noe sykehussektoren er et godt eksempel på." Det er vanskelig å ikke se dagens kamp som sykehusreformen og helseforetakene - inkludert kampen om lokalsykehusene - inn i en slik sammenheng.

LOs nestleder Gerd Kristiansen uttalte seg også svært krasst mot NPM, og særlig sykehusreformen på LO-kongressen. Fagbevegelsen begynner å bli kraftig mobilisert mot denne praksisen. Det kan bli problematisk særlig for Arbeiderpartiet som i stor grad har innført denne styringspraksisen – hvordan møter de denne utfordringen?

Ap vil ikke vedkjenne seg NPM
Vinteren 2009/2010 foregikk det en interessant debatt om New Public Management i Klassekampen. For Velferdsstaten har utgitt store deler av debatten som et særtrykk i 2010, som kan lastes ned fra For Velferdsstatens nettsider.[2] Særlig interessant har det kanskje vært å lese innleggene fra Marianne Andreassen - tidligere statssekretær i Stoltenberg I-regjeringen, og nå direktør i Senter for statlig økonomistyring (SSØ), et senter som blir beskyldt for å være en pådriver for innføring av NPM i norsk offentlig sektor.

Både Andreassen og Stoltenberg blir defensive når de møtes med NPM-begrepet. Stoltenberg uttalte på LO Stats kartellkonferanse på Gol i 2008 at han ”ikke helt visste hva NPM var”, men la til at “hvis dere er mot det, så er jeg kanskje det også”.[3,4] Det kan være interessant å se på utviklingen av Stoltenbergs retorikk på disse konferansene.

I 2010 har debatten gått så lenge og grundig rundt begrepet at Stoltenberg ikke lenger kan påberope seg å ikke helt vite hva det er. Her ga han uttrykk for en pragmatisk holdning hvor han ikke var prinsipielt verken tilhenger eller motstander av bestemte styringsformer, men mente at noe passet i en situasjon, og andre i en annen - fremdeles ikke spesielt konkret. [5,6]

Når Marianne Andreassen ble konfrontert med denne styringspolitikken i avisa til UiO, Uniforum, prøvde hun å benekte at målstyring var en del av NPM. "- Eg blir både opprørt og sint når nokon prøver å få mål- og resultatstyring i Noreg til å bli det same som ny offentleg styring (New Public Management)" sa Andreassen da.[7]

I ettertid har også Marianne Andreassen benyttet strategien til Stoltenberg, og i debatten som gikk i Klassekampen, kom hun med kommentarer som går i samme retning, hvor hun omtaler debatten om NPM som bruk av "uklare og til dels villedende merkelapper".[8]

Dette er – som bl.a. Bent Sofus Tranøy påpekte – hersketeknikker. Man førsøker å unnvike begreper som er blitt upopulære. Heldigvis er taktikken gjennomskuelig. [9] Det er i det hele tatt ikke verre å finne ut hva NPM er, enn å gå til kilden.

Hva er så NPM?
Christopher Hoods “A public management for all seasons?” (1991) [10] er standardverket på NPM, og det var f.eks. han Makt- og demokratiutredningen tok utgangspunkt i når de diskuterte NPM (Rapport 76). [11] Han oppsummerer NPM som bestående av sju elementer:

Doktrine	Betydning
”Hands-on” profesjonell styring	Delegering av styringsfullmakter til synlige og sterke ledere av virksomheter
Eksplisitte standarder og mål på ytelse	Definisjon av mål, indikatorer på suksess, helst kvantifiserte sådanne
Større vektlegging av resultatmål	Kobling av ressursallokering og belønninger knyttet til måloppnåelse, oppstykking av sentralisert personalpolitikk
Endring mot disaggregering av enheter i offentlig sektor	Oppsplitting av tidligere ’monolittiske’ enheter, konsernmodeller, introduksjon av strukturelle elementer som gir avstand mellom enheter
Økt konkurranse i offentlig sektor	Bruk av kontrakter og anbud
Bruk av styringspraksis fra privat sektort	Større fleksibilitet vedrørende ansettelser og insentivstrukturer, bruk av PR
Vektlegging av sterkere budsjettdisiplin og påholdenhet mht ressursbruk	Kostnadskutt, økt arbeidsdisiplin, motsette seg krav fra fagforeninger

Vi ser altså at Andreassen har rett når hun sier at Mål- og resultatstyring ikke er identisk med NPM, men det er altså en sentral del av NPM – nemlig punkt to og tre i tabellen. Selv om Andreassen sier at SSØ ikke mener kobling mellom resultater og bevilgninger er nødvendige elementer i målstyringen, er det virkeligheten i store deler av norsk offentlig sektor – en virkelighet vi kanskje bør forholde oss til i debatten. [12]

Noen eksempler
Men målstyringen er ikke den eneste delen av NPM som har hjemsøkt norsk offentlig sektor. Som tillitsvalgt på Høgskolen i Sør-Trøndelag kjenner jeg godt til pkt. 1 gjennom snakket om ”profesjonell ledelse” som kom samtidig med kvalitetsreformen. Dette har bidratt til et sterkt press for å undergrave både interndemokratiet og autonomien til norske høyere utdanningsinstitusjoner. Både NTNU og HiST i Trondheim er nå f.eks. blant de institusjonene som har avskaffet rektorvalg og gått for ansatte rektorer.

I tillegg har sektoren slik Stjernø-utvalget påpekte blitt mer fokusert mot konkurranse, og mindre på samarbeid (pkt. 5). [13] Dette er for øvrig en direkte konsekvens av målstyring og økonomiske belønningssystemer som gir penger for produserte studiepoeng, og artikler i de rette tidsskrifter i et nullsumspill. (pkt 2 og 3)

Det har ikke vært snakk om anbud på primærtjenestene ennå (undervisning og forskning), men det har vært et press på å sette ut bl.a. renhold og driftstjenester (pkt 5).

I forhold til reklame, har kanskje flere sett reklamefilmene til NTNU. Når man får presentert glossy reklame i stedet for nøktern informasjon om studiet, kan det føle til mer feilvalg, noe jeg ser på som svært uheldig både samfunnsøkonomisk og for den enkelte ikke minst (pkt. 6). En konsekvens av denne målstyringen har også vært at man oppretter nye “motefag” i konkurranse om studentene, heller enn av faglige årsaker. [14]

Det er et absolutt inntrykk at en ansatt ledelse har større avstand til både ansatte og fagforeninger enn en valgt en. Et hardere press mot de ansatte har også fulgt i kjølvannet av dette (pkt. 6). Kristin Clemet fjernet i sin tid forskningsretten til de ansatte, og den rødgrønne regjeringen har ikke gjort noe for å få denne på plass igjen. [15] Målstyringen kombinert med økonomiske belønningsmodeller og med budsjettdisiplin (pkt. 7), gjør systemet enda mer brutalt.

Dette var kort litt om NPM fra akademia. Stein Østre hadde i et innlegg i Klassekampen 26/3 2010 med mange eksempler fra helsesektoren. [16] Kort kan man jo nevne selve foretaksmodellen, hvor helsesektoren styres som et konsern og etter bunnlinja. Vi kan ta med den tidligere nevnte stykkprisfinansieringen på diagnoser, og en ny måte å føre regnskap på som gjør at sykehusene må beregne avskrivning på bygninger inn i budsjettene, og press på å gå i balanse innenfor dette systemet gjør at presset på ansatte øker kraftig. Aftenposten har bl.a. hatt oppslag på hvordan dette førte til at pasienter har blitt diagnostisert med mer “lønnsomme” sykdommer. [17]

Vi kan også nevne de videregående skolene og grunnskolene. Spør du en lærer om han eller hun bruker mye tid på rapportering og dokumentasjon, vil svaret i de aller fleste tilfeller bli ja. I en undersøkelse fra Norsk Lektorlag svarer f.eks. 8 av 10 at kravene til dokumentasjon og rapportering går ut over tid til undervisningsarbeid. [18]

Problemet med målstyringsideologien er at den i sitt grunnlag er uvitenskapelig. I Klassekampen 6/5 2010 skriver Marianne Andreassen at ”Vi kan ikke måle alt, men det kan vel ikke bety at vi ikke skal måle noe?”. [16] Problemet med å måle ”noe” er at det skaper et skjevt bilde av virkeligheten når det bare er det som måles som hensyntas (og det er det som regel). Måler man for lite, får man et dårlig beslutningsgrunnlag, og man tar feil avgjørelser – avgjørelser som får uforutsette konsekvenser.

Så kan man selvsagt måle mer. Men måler man for mye, går enorme ressurser bort i byråkrati, som kunne blitt brukt til å skape bedre tjenester (som vi har sett over). Dette kompliseres ytterligere av at mange av de viktigste tingene offentlig sektor driver med, rett og slett ikke er målbare.

Andreassen og andre tilhengere av NPM må tro at det finnes en vei mellom det å måle for lite, og det å måle for mye. Min erfaring er at det ofte ikke går noen vei mellom disse to grøftene. I dag gjør vi nemlig begge deler. Vi måler så lite at vi får masse uforutsette konsekvenser (bukk-havresekkproblematikk i akademia, både iht. karaktersetting, etablering av nye fagtilbud, og nominering av tidsskrifter), og vi måler så mye at det går uforholdsmessig mye ressurser til administrasjon (lærere er nevnt, men man kan også nevne administrasjon i helsesektoren etter sykehusreformen [19]) Det finnes altså ikke noen målstyringsvei – bare ei stor grøft.

Dette er altså NPM! Det er ineffektivt, dyrt, upopulært og det ødelegger offentlig sektor. Dessverre er det altså staten via SSØ som presser på for å få denne ideologien inn, og den rødgrønne regjeringa har ikke klart (eller ønsket?) å gjøre noe med det.

Hvorfor NPM?
Har dette systemet så ingen fordeler? Jo – det har det selvsagt. Når økonomiske prioriteringer kommer ut av et regnearksystem, heller enn reelle vurderinger av ressurser og behov, gjør det selvsagt styringen enklere for ledelsen - ingen kan vel krangle med matematiske formler.

Et ytterligere, og enda skumlere moment er: Når alt har fått en prislapp, uansett hvor kostbart og byråkratisk det er å sette denne prislappen – er det selvsagt blitt mye enklere for de som har lyst til å privatisere helsevesenet vårt, privatisere og sette ut deler av utdanningssystemet vårt – og kaste bort enda mer offentlige penger ved å putte dem i lommene til private aktører.[26] Enkelte på høyresida tror åpenbart at penger oppstår fra ingenting med en gang man privatiserer, men eventuelle innsparinger kommer selvsagt ved dårligere tilbud til de som bruker tjenestene, og/eller dårligere forhold for de ansatte.

Det er trist at heller ikke Arbeiderpartiet har fått med seg denne sammenhengen, heller ikke her i Sør-Trøndelag hvor de nå har gått inn for å sette ut kollektivtrafikken i fylket på anbud.

Innimellom virker kampen mot NPM en god del ensommere i partipolitiske sirkler, enn den gjør i fagforeningssammenheng. Det er synd, for selv om mange politiske endringer må presses gjennom nedenfra, blir det alltids enklere dersom det finnes noen som allerede er lydhøre på det politiske nivået.

Alternativene til NPM
Jeg har lest boka ”Deltagerne” som SVs nestleder Audun Lysbakken skrev sammen med Ingvar Skjerve. [20] Sosialisme må handle om økt deltaging, og en utvidelse av demokratiet. Stikkord var f.eks. mer makt til de ansatte på arbeidsplassen og deltagende budsjettering: i det hele tatt - økt folkelig deltagelse i de fleste beslutningsprosesser.

Men dette - som engelskemennene sier - begs the question: Hvorfor har ikke SV klart å gjøre noe med dette etter over fem år i regjering? I første periode satt de sågar med både finansministeren, "nyskapingsministeren", og to utdanningsministere. Tvert imot har altså "balansert målstyring" og NPM fortsatt med uforminsket styrke.

Jeg trodde i utgangspunktet at det sikkert måtte være Jens Stoltenberg, som satte foten ned og skapet på plass og som hindret SVs gode intensjoner. Jeg kjenner jo nok SV’ere til å vite at det er en høyrefløy og en venstrefløy også i det partiet, men jeg trodde ikke høyrefløyen var så langt til høyre at de var imot å utvide demokratiet. Så feil kan man ta. Mimir Kristjansson kom med en interessant opplysning i så måte i en kronikk i Klassekampen 5/5 2009 [21]:

"SVs landsmøte [var] nær ved å snu i spørsmålet om rektorvalg også på universitet og høyskoler. I landsstyret gikk et mindretall på 10 inn for å stryke at «SV mener Universitets- og høyskoleloven bør endres slik at det blir obligatorisk med valg av rektor og fakultets- og instituttledelse.» På selve landsmøtet fikk strykningsforslaget støtte fra et flertall i programkomiteen før det heldigvis ble nedstemt i landsmøtesalen."

SV har en høyreside som antageligvis er hovedårsaken til at det blir med pratet til Lysbakken. Heldigvis kan denne fløyen i det minste bli nedstemt av grasrot-SV på landsmøter, men i den daglige politikken i regjering hjelper det lite.

Men det betyr ikke at ideen er dårlig. Jeg tror de som jobber i offentlig sektor – på sykehus i skolen og andre steder er de som best kjenner hvor skoen trykker og at det er disse vi bør ta tak i for å få en bedre offentlig sektor. De ansatte skal sitte i førersetet, og ikke få stadig nye reformer trykket ned over hodet på seg fra en stadig mer autoritær og fjern ledelse.

Det er derfor grunn til å se nøyere på og videreutvikle Fagforbundets "modellkommuner" [22], hvor fagforeningene dras inn i et samarbeid for å effektivisere og forbedre offentlig sektor, heller enn målstyring via noen få enkelt målbare indikatorer. Men man kan også gå enda lenger.

På universiteter og høgskoler er det en lang tradisjon for at de ansatte velger sine ledere. Det er en demokratitradisjon som venstresida og fagbevegelsen tradisjonelt støtter. Hvorfor ikke utvide denne også til andre områder? Jeg ser ingen grunn til at ikke lærerne på en videregående skole kan velge sin egen rektor. Det er de som sitter på både fagkompetanse og lokalkunnskap, og også innenfor andre sektorer kan man se for seg slike løsninger.

Høyresida – dessverre med støtte fra Arbeiderpartiet, har de siste årene presset igjennom toppstyring, privatisering og stykkprisfinansiering under et påskudd av at det skal skape en "mer effektiv" offentlig sektor. Det har vi sett at det ikke gjør. Venstresidas svar må i stedet være: Mer samarbeid, og mer demokrati!

Kreftene for forandring
Hvem kan så være alliansepartnere i dette arbeidet mot NPM? Foruten fagbevegelsen i offentlig sektor og Rødt?

På tross av SVs høyrefløy finnes det også en del gode tendenser i SV, og partiet har startet en NPM-gruppe ledet av Aksel Hagen. [23]

Senterpartiet har Lundteigen, som er klar og tydelig på disse spørsmålene, og siden dette ikke er en av Sp sine kjernesaker får han liten opposisjon i partiet i disse spørsmålene. Baksiden er selvsagt at det heller ikke er svært mange andre i Sp som jobber mye med disse spørsmålene.

På enkeltsaker kan man få støtte i kampen mot NPM langt ut på høyresiden - kanskje særlig når man viser fram det byråkratiet som vokser fram. Dagfinn Høybråten har vært svært tydelig i sin kritikk av sykehusreformen og foretaksmodellen, og kommer i sin bok “Pengene eller livet” [24] i følge Jan Arild Snoen med “et oppgjør med markedstenkningen som ligner svært på SVs kritikk av New Public Management”. [25]

Bøygen i NPM-spørsmålet er åpenbart Arbeiderpartiet. Det virker som Ap-ledelsen kjører en forvirringsstrategi, hvor de later som de ikke vet hva NPM er, eller evt. prøver å få andre til å tvile på hva det er, og mens LO blir stadig mer krakilske høres det ut som Ap tror de gjør akkurat som LO sier. Dette kan selvsagt ikke fungere i lengden, så nå bør fagforeningsfolkene i Arbeiderpartiet brette opp armene og kjøre en prosess fram mot et landsmøte - så får vi andre bidra med et tilstrekkelig press fra utsida.

Noter:
1 www.frifagbevegelse.no%2Faktuell%2Farticle3993077.ece
2 http://www.velferdsstaten.no/file.php?id=10437
3 http://www.bt.no/nyheter/innenriks/--Det-er-vi-som-gir-folket-frihet-667...
4 http://www.futurumforlag.no/smertegrensen/npm
5 http://www.frifagbevegelse.no/aktuell/article3992990.ece
6 http://www.aktuell.no/NTL-magasinet/article5399600.ece
7 http://www.uniforum.uio.no/nyheter/2007/02/forsvarar-maal-og-resultatsty...
8 Tåkete ordbruk?, Klassekampen 2/4 2009
Retriever: https://web.retriever-info.com/services/archive.html?method=displayPDF&s... Se evt. særtrykk. [2]
9 http://www.frifagbevegelse.no/aktuell/article3992990.ece
10 http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x/ab...
11 http://www.sv.uio.no/mutr/publikasjoner/rapp2003/rapport76/index.html
12 Klassekampen 6/5 2009, Debatt på rett spor Retriever: https://web.retriever-info.com/services/archive.html?method=displayDocum... Eller se særtrykk [2]
13 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/NOUer/2008/NOU-2008-3.html?id=49...
14 Russen styrer høyere utdanning http://www.morgenbladet.no/apps/pbcs.dll/article?AID=/20061103/OAKTUELT0...
15 Bl.a. NTLs professorutvalg skriver om særavtalen som ble oppsagt www.ntl.no/ikbViewer/Content/10084/NTL_prof_rap_2008.pdf
16 Se igjen særtrykk [2]
17 http://www.aftenposten.no/helse/article503943.ece
18 http://www.norsklektorlag.no/nyhetsarkiv-2009/krav-til-dokumentasjon-og-...
19 Jørgenvåg, Ronny (red) 2006, SAMDATA Somatikk sektorrapport 2005
Sammenligningsdata for den somatiske spesialisthelsetjenesten 2005, SINTEF Helse, rapport 1/06 http://www.sintef.no/project/Samdata/rapporter/SAMDATA_Spesialisthelsetj...
20 http://www.manifest.no/boeker/deltakerne
21 Deltakere og tilskuere, Klassekampen 5/5 2009 http://roedt.no/arkiv/arkiv-2009/artikler-og-kommentarer/deltakere-og-ti...
22 Se f.eks. kronikk av Aron Etzler i Fagbladet 5/2008 http://multimedia.api.no/shares/archive/01963/Fagbladet-2008-05-_1963103...
23 Se f.eks. Klassekampen 16.10.2010 “Støttar opprøret“ Retriever: https://web.retriever-info.com/services/archive.html?method=displayDocum...
24 http://www.abcnyheter.no/node/82581
25 http://www.dagsavisen.no/meninger/article401540.ece
26 Frp skryter av SSØ nettopp av denne grunn. Se igjen særtrykket fra KK-debatten [2]