Målstyring i forskningen

Vi har tidligere skrevet om New Public Management ( http://venstresida.net/?q=node/319 ), og om målstyring i høyere utdanning ( http://venstresida.net/?q=node/11 ). Her vil vi si litt om målstyringssystemet som i dag er gjeldende innenfor norsk forskning, og også påpeke en del problematiske sider ved det.

Kategorier og poeng
Som en følge av Kvalitetsreformen, ble også finansieringssystemet til høyere utdanning forandret. Der man tidligere ble finansiert etter rammebevilgninger basert på antall studieplasser og ansatte, er finansieringen nå et sinnrikt system delvis basert på en basisbevilgning mer eller mindre som før, og delvis basert på en produksjonsavhengig komponent – en for utdanning (produserte studiepoeng), og en for forskning (produserte artikler). I tabell 1 kan vi se hvordan dette gjenspeiler seg i statsbudsjettet for 2008. Tabellen er hentet fra den såkalte ”blåboka” - Orientering om statsbudsjettet 2008 – blått hefte [1]

Tabell 1: Andelen av bevilgingene til høyere utdanning som havner innenfor de forskjellige kategoriene i 2008 [1]

”Basiskomponenten” er en fast tildeling som ikke avhenger av produksjon, og som det står i [1] ”fastsettes på bakgrunn av særskilte prioriteringer”. I realiteten er denne i stor grad historisk fastlagt, på bakgrunn av de tildelingene institusjonene hadde før reformen ble innført.

”Undervisningskomponenten” er beregnet på bakgrunn av avlagte studiepoeng og antall utvekslingsstudenter. I [1] står det at den ”skal premiere institusjoner preget av kvalitet og som får studentene til å lykkes i sine studieløp”. Eventuelle selvmotsigelser her får vi ta opp igjen i bolken om målstyring i utdanningen.

”Forskningskomponenten” består av en del med strategiske bevilgninger og en ”resultatbasert omfordeling av forskningsmidler (RBO)”. Og hovedmålet er ”å stimulere til økt forskningsaktivitet og omfordele ressurser til miljø som kan dokumentere gode forskningsresultat”.

Merk her særlig to ting: Det er snakk om en omfordeling – man får ikke mer penger i potten om man forsker mer, man får mer penger i potten om man publiserer mer enn andre. Det dreier seg altså om et nullsumspill, eller som det står i ”blåboka” [1 side 27] ”Fordi rammen som omfordeles ligger fast, mens de rapporterte resultatene kan endres fra et år til neste, kan satsene variere noe fra år til år.”

Tabell 2. Satser og vekting innen RBO for 2008 [1]

Vi skal her spesielt ta for oss publiseringspoengene, siden det er disse som har vært mest omstridt og omdiskutert. Vi ser også at de er vektet høyest (sammen med doktorgradskandidater). Det er likevel andre ting som kan diskuteres i denne forbindelse, og det er verdt å merke seg den store ekstratildelingen som blir gjort til den som klarer å hente inn EU-midler. Dette grepet gir EU en økonomisk påvirkning på norsk forskningspolitikk som er over 3 ganger større enn de pengene EU selv putter inn, men det er som sagt et annet tema.

Målstyring i forskningen 2004-2008
Målstyringen og publiseringspoengene gjorde sitt inntog i forskningen gjennom innstillingen "Vekt på forskning" fra faglig og teknisk utvalg til Universitets- og høgskolerådet(UHR) i 2004 [2]. Her ble det foreslått at målstyringen innen forskningen skulle foregå ved belønning for publiserte artikler i bestemte godkjente (fagfellevurderte) tidsskrifter, og bøker på bestemte forlag. Her ble det opprettet to kategorier "nivå 1" og "nivå 2" hvor nivå 2 gir best uttelling. I tillegg kan man selvsagt snakke om et "nivå 0" – de artiklene som ikke gir økonomisk uttelling i det hele tatt.

Tabell 3. Forslag fra UHR til vekting av publikasjonsformer på de to nivåene for publiseringskanaler.

Forslaget fra UHR er med små endringer det som er blitt gjennomført, og det er dette systemet som i dag ligger til grunn når universiteter og høgskoler får tildelt "belønningsmidler" for sin forskningsinnsats. Vi kan sammenligne tabellen over med tabellen fra ”blåboka” i 2008, og vi ser at det eneste som er endret er at tidsskriftartikler på nivå 2 er vektet ned fra 5 til 3 publiseringspoeng.

Tabell 4. Vekting av publikasjonsformer til statsbudsjettet 2008

Dersom vi ser på hvor stor andel av RBO-midlene publiseringspoengene utgjør, kan vi for eksempel se at de for 2008 utgjør for NTNU 1799,8 x 40 370 kr = 72 657 926 kr. Stipendiatmidler utgjør litt mer 244 x 430 470 kr = 105 034 680 kr. Midler utløst av NFR-midler utgjør 457 354 x 150 = 68 603 100 kr, og penger utløst av EU-midler utgjør 24 823 x 2 130 kr = 52 872 990. Vi ser at med unntak av stipendiatmidler (som jo er knyttet opp til et konkret ansettelsesforhold) er publiseringspoeng-pengene det største bidraget fra RBO-midlene.

For å få fram kontrastene, kan vi også regne ut tallene for Høgskolen i Sør-Trøndelag, noe som gir for publiseringspoeng 36,2 x 40 370 kr = 1 461 394 kr. Stipendiatmidler er her 0 for 2008, NFR-midler gir 2 939 x 150 kr = 440 850 kr, mens EU-midler utløser 1 978 x 2 130 kr = 4 213 140 kr. For HiST utgjør selvsagt RBO-midlene en betraktelig mindre del av det totale budsjettet enn det gjør for NTNU (se for øvrig tabell 1).

”Nivå 2”
Listen over de mest eksklusive "Nivå 2"-tidsskriftene tar utgangspunkt i en liste fra det US-amerikanske "Institute for Scientific Information (ISI)". I etterkant er denne listen, i likhet med de andre oversiktene over "godkjente" publiseringskanaler blitt redigert og oppdatert etter en prosess hvor forskjellige institusjoner selv nominerer tidsskrifter som de mener burde inn i kategori 1 eller kategori 2.

Den økonomiske betydningen
Den produksjonsavhengige delen av forskningen utgjør en liten del av den totale inntekten for høgskoler og universiteter. Dette blir ofte brukt som et argument mot de som er kritiske til tellekantsystemet. Man overser her et par sentrale punkter. Et punkt er at denne forskningskomponenten framstår som den eneste komponenten institusjonene kan gjøre noe direkte med helt på egen hånd. Basisbevilgningen blir bestemt sentralt. På studiepoengsproduksjon/gjennomføringsgrad for studenter er det naturligvis også et stort fokus – mer om det etter hvert, men i forhold til dette er man i også avhengig av at studentene gjør sin del av jobben.

Publiseringa er eneansvaret til de ansatte, og er slik kanskje det området institusjonene i størst grad sjøl kan forsøke å styre direkte. Da blir det fort et svært stort fokus på dette, uansett om andelen i seg sjøl er liten. I tillegg har retorikken som har fulgt kvalitetsreformen hatt et fokus på dette med forskning som nok har gjort at det blant ledelser rundt om i landet nok har gått en viss prestisje i dette med publisering som overgår de direkte økonomiske konsekvensene.

Et annet moment man glemmer er at marginene innenfor høyere utdanning ikke nødvendigvis er så store. Budsjettene er ofte fullstendig dominert av lønnsutgifter, og dersom man trekker fra disse blir “det lille ekstra” som universitetet/høgskolen/fakultetet/instituttet har til å bruke på utviklingsarbeid, oppgraderinger og all den oljen i maskineriet som man strengt tatt trenger av og til, ofte en svært liten og sårbar pott.

Den økonomiske betydningen kan altså være betydelig, selv om andelen av budsjettet ofte ikke er overveldende.

Logikkens konsekvenser
Målstyringsstrategien innenfor forskningen byr i liket med strategien for studiepoengsproduksjon på en del problemer, som jeg vil forsøke å skissere under.

Med den vekt som er på publisering i internasjonale tidsskrifter er systemet i utgangspunktet i klar disfavør for forskningsfelt som har et nasjonalt utgangspunkt – det være seg i form av språk, historie eller annet. (se for eksempel [3])

Det er også fremmet en bekymring i forhold til utviklingen (avviklingen) av norsk som forskningsspråk dette vil føre med seg. I 2006 undertegnet 223 norske professorer et opprop som stod i Aftenposten 5/5, hvor det blant annet stod ”De nye belønningssystemene oppfordrer i praksis forskere til ikke å publisere på norsk, også på områder der dette bestandig har vært forbundet med høy prestisje og god kvalitet.” (se [4])

Det finnes også åpenbart en bukk vs. havresekk-problematikk i dette med at institusjoner nominerer tidsskrifter inn i kategorier. Når det handler om finansieringen – selve eksistensgrunnlaget, vil ethvert miljø selvsagt jobbe for å nominere akkurat de tidsskriftene de selv allerede publiserer mest i – noe som fort kan føre til at mindre prestisjetunge tidsskrifter rykker opp – helt på tvers av de uttalte målene.

En annen problemstilling går på at stadig flere vil ”klipper opp artikler” i en ”smallest publishable unit”, for å få flest mulig publikasjonspoeng ut av et enkelt forskningsresultat. Mye tid og krefter brukes i å omforme budskapet til en mer poenggivende form, uten at ny kunnskap eller innsikt oppstår.

I forlengelsen av denne problematikken kommer bekymringen over at lange arbeider som ikke gir kortsiktig publisering nå vil bli nedprioritert. En monografi som representerer et livsverk vil ikke gi flere poeng enn en som er skrevet på et år. Det er tvilsomt om et slikt regime kombinert med en stram økonomi vil gi rom for prosjekter som ikke sannsynliggjør publisering innen kort tid.

En siste bekymring som ofte dukker opp i forbindelse med målstyring og New Public Management er problemet med økende byråkratisering og administrasjon grunnet stadig større rapporterings- og kontrollregimer. Stadig flere i offentlig sektor klager over dette – både i helsevesenet, og i utdanningssektoren fra laveste trinn og til universitetene. Dette vil selvsagt også være et mulig problem innenfor tellekantsystemene i forskningen. Jeg skal ikke gå inn i en dyp analyse av dette, men vil gjerne presentere en figur fra UHR, så kan den enkelte gjøre seg opp sin egen mening:

Figur 1. ”Forslag til modell for dataflyt for forskningsdokumentasjon og datavarehus” (fra [1])

To grøfter å falle i
Så kan man spørre seg – er det ikke bare å få etablert litt bedre indikatorer og rapporteringsrutiner, som tar hensyn til disse problemene? Nei, jeg mener at det ikke er så enkelt, noe jeg tidligere også har argumentert for bl.a. her: http://venstresida.net/?q=node/58.

Kontinuerlig måling av og kontroll med en lang rekke indikatorer er dyrt og krever en svært stor administrasjon og et enormt byråkrati. Derfor har vi også som påpekt over sett, innen f.eks. helsevesenet som har innført slike systemer, at administrasjonen har vokst. En slik styringsløsning er altså ikke kostnadseffektiv i det hele tatt.

Dersom man på den andre siden kutter kraftig ned på antall indikatorer, vil man få en skisse av verden som er så grov at styring via den vil føre til uforutsette konsekvenser av typen vi har sett på over. - Forskere som bruker med tid på å skrive søknader og klippe opp forskningsresultater enn på å faktisk forske.

Det er altså to grøfter å falle i - vi kan måle for mye, og vi kan måle for lite. Problemet er at det ikke går noen vei mellom disse to grøftene - i norsk forskning i dag gjør vi begge deler. Vi måler og kontrollerer så mye at administrasjonen vokser, og samtidig får vi mange uønskede konsekvenser på grunn av at systemet er for grovmasket.

Et tredje moment handler om tillit. Hva skjer med engasjementet, selvstendigheten og forskningsgløden til mennesker som blir underlagt stadig strammere kontrollrutiner? Det er vel ikke urimelig å anta at dette kan bli et enda større problem i framtida.

Hva er så alternativet? Alternativet burde faktisk være nærliggende: Forskning! I stedet for å måle litt på alle, forsker man grundig på noen i en kortere periode. Dermed trekker man konklusjoner og iverksetter tiltak på bakgrunn av denne forskningen. At forskere har latt seg underlegge et så uvitenskapelig styringsregime som det vi har nå, kan man forundre seg over.

Noter:
[1]” orientering om statsbudsjettet 2008 – blått hefte”
http://www.regjeringen.no/upload/KD/Vedlegg/UH/St.prp%201/F-4221_UH_08.p...

[2] Vekt på forskning, Nytt system for dokumentasjon av vitenskapelig publisering
Innstilling fra faglig og teknisk utvalg til UHR, Versjon: 12. november 2004
http://gammel.uhr.no/utvalg/forskning/vitenskapeligpublisering/Dokumenta...

[3] BIRGIT BROCK-UTNE, Avviklingen av norsk fagspråk, Aftenposten 19.11.05,
gjengitt i Hva skal vi med vitenskap?, Erik Bjerc Hagen og Anders Johansen, Universitetsforlaget

[4]Til forsvar for norsk som forskningsspråk, opprop Aftenposten den 5/5 2006

Skriv ny kommentar

Innholdet i dette feltet blir ikke vist for andre.
  • E-postadresser og URLer vises automatisk som linker.
  • Allowed HTML tags: <a> <em> <strong> <cite> <code> <ul> <ol> <li> <dl> <dt> <dd>
  • Linjer og paragrafer brytes automatisk.

Mer informasjon om formatering